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促进学前教育均衡发展的投入制度的构建

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2017-03-08 10:43

    促进学前教育均衡发展的制度体系是多方面的,包括健全法律制度、确立政府主导地位、建立转移支付制度等。这些内容在有关章节里已经有了具体论述,本节着重从促进园际之间的均衡发展、促进城乡学前教育均衡发展、促进公民办学前教育均衡发展、促进不同家庭背景幼儿学前教育均衡发展等几个角度,围绕投入制度进行论述。
1.以建设普惠性幼儿园为重点,促进园际之间的均衡发展
    “普惠”实际上是经济学上的概念,其内涵是“普遍优惠”,具有普遍性、非歧视性、非互惠性的特点,也即面向普通大众,不论民族、地区、背景、贫富、性别和年龄都可以享有,并且是单向性的,享有者无需偿还。④普惠性幼儿园在我国还是一个新兴的概念,2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010.2020年)》,首次提出“坚持教育的公益性和普惠性,保障公民依法享有接受良好教育的机会”。所谓普惠性幼儿园,是指符合基本办园要求、质量有保障、收费标准低到普通家庭、特别是中之重,也是推进学前教育均衡发展的重要举措。
    一是要制定普惠性幼儿园的基本标准。考虑到我国幅员辽阔、各地情况千差万别,应以省为单位制定普惠性幼儿园的基本标准为宜。普惠性幼儿园的基本标准应该包括以下几方面的内容:(1)办园条件。具备符合标准的园舍、设备、活动场地,保证安全,满足保教活动的需要。(2)师资力量。有足够的符合国家标准的园长、教师、保育员和行政管理人员。(3)保教质量。保教工作符合幼儿身心发展规律,有利于幼儿健康发展。(4)经费投入。有稳定的、达到国家规定基本标准的经费投入。(5)收费标准。收费合理,普通家庭,包括中低收入家庭也能够承担。
    二是明确公共财政的投资方向。公共财政主要投向普惠性幼儿园,使普惠性幼儿园成为学前教育的主体,满足大多数幼儿接受学前教育的需求。只要是符合普惠性幼儿园的基本要求,不管是公办幼儿园还是民办幼儿园都应一视同仁。当前重要是要向薄弱普惠性幼儿园倾斜,尽快使所有普惠性幼儿园都达到基本办园标准。
    三是合理确定普惠性幼儿园的布局。结合省级区域内的城乡建设总体规划和新城镇建设规划,按照常住人口数量和密度、幼儿人数、交通状况等因素,合理规划普惠性幼儿园的布局,同时根据人口流动和生源变动情况,及时调整布局,使普惠性幼儿园保持一定的规模,保证资源的优化配置。
2.财政投入向贫困地区和农村倾斜,促进城乡学前教育均衡发展
    受长期城乡二元结构的影响,当前我国学前教育发展的非均衡现象显著地表现在城乡学前教育的巨大差距上,主要表现在以下几个方面:
    一是投入上的巨大差距。我国学前教育的财政投入总量本就不足,再加上有限财政投入主要投向城市公办幼儿园,这使得农村学前教育经费尤为紧张。近十年来,我国财政投向农村的教育经费主要用于构建农村义务教育经费保障机制,对提高农村义务教育阶段的质量,确保广大农村地区基本普及九年义务教育发挥了巨大作用。但农村学前教育没有受到应有的重视,受义务教育投入挤出效应的影响,县、乡政府几乎没有资金投入学前教育,在相当长的一段时间里,农村学前教育主要依靠小学附设的学前班在支撑。
    二是办园条件上的巨大差距。农村幼儿园师资数量短缺,待遇低,质量达不到要求。2005年,我国农村幼儿园的生师比达到60:1,而同期城市幼儿园的生师比则为17.67:1,相距甚远。以基本办学条件为例,2007年,幼儿园生均占地面积农村为6.43平米,城市为11.2平米;生均校舍面积,农村为2.27平米,城市为7.2平米;生均图书,农村为3.25册,城市为5.65册。一些城市幼儿园办学条件十分奢华,而大多数农村幼儿园非常简陋,达不到基本的办学要求。①
    三是入园机会上的巨大差距。我国城市学前教育的毛入学率远远高于农村地区。据统计,2006年我国城市学前一年毛入学率为80.33%,农村只有60.62%,两者相差将近20个百分点;‘唿007年,我国城镇学前三年毛入园率为55.6%,农村则只有35.6%,比城镇低了20个百分点;2007年,中西部地区22个省(市、自治区)的27284个乡镇,有一半左右的乡镇没有中心幼儿园。
    加快发展农村地区学前教育,逐步缩小城乡差距,最终实现城乡学前教育的一体化,将是我国未来学前教育发展的重点和难点,将直接影响我国基本普及学前教育目标的实现。为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)》明确规定重点发展农村学前教育。财政投入向农村地区倾斜,将成为调整财政支出结构的重要方向。运用财政法保障农村地区学前教育发展,主要要从以下几个方面发力:
    一是立法保障学前教育重大项目的实施。政府通过主导大型项目来推动学前教育发展是很多国家都采取的做法,比如美国的提前开端计划,英国的确保开端项目,印度的儿童综合发展服务项目等①。我国在新的历史时期,推进学前教育发展的过程中,也采取项目推进的方式,由中央和地方政府安排财政专项,实施重点项目。比如,2010年,教育部、国家发改委联合启动了农村学前教育推进工程。采取中央和地方财政安排专项的办法,在全国农村地区新建和改扩建一批普惠性幼儿园。该项目主要在中西部23个省(区、市)、新疆生产建设兵团以及黑龙江省农垦总局实施,同时适当支持东部地区的贫困地区。中央专项资金主要用于乡镇中心幼儿园建设:对人口较多的行政村建设幼儿园和人口较少的村联建幼儿园予以支持。2010—2012年中央共安排专项资金56亿元,在农村地区新建和改扩建幼儿园3163所,有效改善了这些地方的办园条件。要保证这些项目的实施效益,前提是要完善相关法律制度,使项目遴选、资金安排、使用、监督和评估都置于法律的保障和约束之下。
    二是建立资金引导的法律制度。要完善相关法律制度,充分发挥中央和省级政府的财政资金对市、县财政投入的引导作用,促进县级财政投入在区域内的均衡配置;在合理规划布局的基础上,利用农村中小学闲置校舍举办幼儿园,提高资金使用效率。同时,加大对设备购置的投资,充实保教设施。
    三是建立保证教师待遇的法律制度。要建立幼儿教师资格制度、准入制度,中小学超编教师,经过培训考核合格后,可以转为幼儿教师;完善幼儿园教师编制管理制度,对幼儿园教师编制实行单独核算、单独管理;完善幼儿园教师职称评审制度,对幼儿园教师的职称评定做出专门规定;建立幼儿园教师绩效工资制度,制定幼儿园教师工资标准,财政予以足额保障:建立幼儿园教师培训制度,安排财政资金,对幼儿园教师队伍进行培训,不断提高农村幼儿园教师的素质。
    四是建立保障进城务工农民工子女接受学前教育的法律制度。要立法明确流入地政府在保障进城务工农民工子女接受学前教育上的责任,要求流入地政府根据生源数量和分布情况,合理确定承担进城务工农民工子女接受学前教育的幼儿园,并将对此类幼儿园的投入纳入财政预算。
3.加大财政对民办教育的扶持力度,促进公办、民办学前教育均衡发展
    随着学前教育多渠道投入机制的建立和完善,民办幼儿园将成为我国学前教育不可缺少的组成部分。在对待民办学前教育的问题上,我国曾经出现过政策偏差,计划经济时期,主要强调学前教育的福利性,除了教育部门举办外,幼儿园主要由单位举办,社会力量投资兴办幼儿园的空间很小;而在体制转轨的过程中,又曾经发生过过度市场化的现象,将学前教育过多地推向市场,政府投入和监管的责任都不到位,造成公办幼儿园数量大幅减少,民办幼儿园良莠不齐,尤其是保教水平和收费标准缺少基本要求,造成质量低下和收费畸高并存的现象。要促进学前教育均衡发展,加大对民办幼儿园的扶持力度必不可少。在过去相当长的时间里,我国财政资金对学前教育的有限投入主要投向了公办幼儿园。实际上,财政资金主要投向公办幼儿园,并不能很好地发挥财政资金的使用效益。张雪等人通过1996.2009年省级面板数据的分析,发现在这10多年的时间里,对学前教育发展影响最大的还是经济发展水平,人均GDP每提高1个百分点,学前教育毛入学率会提高7.5个百分点。相比之下,学前教育财政投入的影响则较小。①分析其原因,除了这期间财政对学前教育的投入总量偏小,难以发挥财政资金的作用外,更主要的原因是财政资金的绝大部分都投向了城市公办幼儿园,导致资金使用效益不高。据统计,1993.2003年的10年时间里,我国财政性学前教育经费中的70%投向了城市和县镇的公办幼儿园。因此,加大学前教育财政投入的同时,应大力改革现行的财政资金主要投向少数公办幼儿园的方式,加大对民办幼儿园的扶持、引导和资助的力度,促进公办幼儿园和民办幼儿园协调发展。
    财政法保障民办学前教育的发展,主要从以下几个方面发力:

    一是立法保障财政资金直接投向民办幼儿园。财政资金对民办学前教育进行直接补贴,是民办幼儿园改善办园条件、加强教师培训、提高教师待遇的重要支撑。要将对民办学前教育的投入纳入财政预算,根据民办幼儿园的规模和所占份额,合理确定投入比例,建立稳定、长效的投入机制。
    二是制定税收优惠政策。在民办幼儿园的用地、收费等方面,实行与公办幼儿园同等的减免优惠待遇。比如,对民办幼儿园提供养育服务取得的收入免征营业税;对幼儿园经批准征用的耕地,免征耕地占用税。
    三是设立专项基金。一方面,利用财政资金设立扶持民办学前教育发展的专项基金,另一方面,积极吸纳民间资金参与设立基金,扩大基金来源渠道和规模。四是对幼儿家庭给予补贴。通过发放教育券、教育退税等方式,对孩子进入民办幼儿园的家庭给予经济补贴。采取这种方式,实际上是将财政对教育的直接投资转变为对 学生的补贴。政府对教育直接投资,会使子女上学越多的家庭享受政府财政投入的效益越多,越上好的学校,享受的也就越多,这有悖教育公平的原则。采取对学生直接补贴的方式,能够使教育资源公平地配置给公众,更好地发挥财政资金调节公平的作用,还可以提高资金的使用效益,引导公众对学前教育的消费。
4.完善资助制度体系,促进不同家庭背景幼儿学前教育均衡发展
    学前教育实行成本分担机制,家庭需要承担一定比例的费用。对于贫困家庭来说,可能无力担负起这些费用,其子女可能会因此失去接受学前教育的机会。这样有悖教育公平,阻碍学前教育的均衡发展,有必要建立家庭经济困难幼儿入园资助制度。目前,世界一些学前教育发达的国家都普遍采取各种措施对贫困家庭给予补助。比如,美国通过减少低收入家庭的年度所得税的方式,保障贫困家庭幼儿接受教育的权利,仅2001年,联邦政府就为此支付了28.7亿美元的费用。同时,美国还以低收入家庭为对象实施提前开端计划和儿童保育发展基金项目,为此,联邦政府2012年财政拨款达到81亿美元。①目前,我国在义务教育、高中阶段教育和高等教育也都建立起了完善的贫困学生资助体系,通过助学金、奖学金、困难补助、减免费用、勤工俭学和助学贷款等多种形式,有效保障了贫困学生接受教育的权利。学前教育应该借鉴这些成熟的经验,完善贫困幼儿接受学前教育的资助制度体系。应在《学前教育法》中明确相关政策,保障家庭贫困幼儿接受学前教育资助的权利。同时,通过专门的制度,完善政策体系,健全运行机制。
    第一,资助主体多元化。建立以财政补助为主体、学前教育机构减免和社会资助为辅的贫困家庭幼儿入园资助体系。中央财政按照全国在园幼儿20%的比例,设立国家贫困幼儿入园补助专项资金,按照全国平均的保教费水平对家庭经济困难幼儿给予补助。在向地方分配资助名额和资金时,主要考虑各地贫困人口的比例。同时,地方财政也应设立专项资金,对家庭经济困难学生予以补助,或者对幼儿园减免费用进行补贴。幼儿园从事业收入中安排3-5%的资金,用于减免学费,提供特殊困难补助。鼓励、。引导企业、社会团体和个人捐资,帮助贫困幼儿接受学前教育。政府及有关部门应加强对不同资助方式的统筹协调,以形成整体合力。
    第二,资助方式多样化。根据不同幼儿及其家庭的情况,采取不同的资助方式。可以直接发放现金或者将资金打入家长银行账户;也可以餐券、代金券的方式,发放给贫困幼儿。
    第三,资助对象全覆盖。家庭经济困难幼儿接受学前教育的资助对象,应该包括城市和农村低保、重点优抚对象、低收入等家庭的幼儿,还应该包括进程务工农民工子女、孤儿以及困难家庭残疾幼儿。应重点向农村、贫困地区经济困难家庭倾斜。同时,对于突发意外导致家庭经济困难的幼儿,也要纳入资助范围。在资助过程中,要加强资助对象的审核、认定工作,完善资助幼儿信息档案,使真正需要资助的幼儿能够得到资助。

    第四,资助工作规范化。要健全资助工作规章制度,资助的申请、评审、公示、审核和发放等过程,要有完善的制度规定。特别是要建立公示制度,资助对象、标准、方式等都要在一定范围内公示,接受监督,确保公平、公正。

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