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我国学前教育成本分担的多渠道投入机制的现状和问题

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2017-03-08 10:37

(一)我国学前教育成本分担的多渠道投入机制的现状和问题
    改革开放以来,我国一直在探索建立学前教育的多渠道投入机制,总体方向是将学前教育纳入国民教育体系,建立以政府办学为主,社会各界共同参与的机制。1997年,国务院颁布了我国第一个民办教育法规《社会力量办学暂行条例》;2002年,九届全国人大第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。这两部法律的颁布实施,为社会力量进入学前教育领域提供了法律保障。2010年5月国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确提出“支持民间资本兴办幼儿园”。在国务院办公厅随后印发的《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》,进一步提出“修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策,加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策,研究建立民办学校的退出机制"。2012年6月教育部印发了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》,提出“鼓励和引导民间资金进入教育领域,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育与民办教育共同发展的格局”,并就拓宽民间资金参与教育事业发展的渠道、制定完善促进民办教育发展的政策、引导民办教育健康发展、健全民办教育管理与服务体系等做出了具体规定,其中特别规定“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园"“适当放宽幼儿园审批条件”“民办普惠性幼儿园与公办幼儿园在园儿童享受同等的资助政策”。目前,我国已经形成多种主体投入学前教育的格局。政府承担了一部分学前教育的投入,部门、单位和集体、企业、社会以及幼儿家庭,分别承担了一定比例的成本。郑功成将我国目前的这种多元办学体制概括为“混合型多元教育体系”,意思是指在各责任主体的责任边界并不清晰的条件下,已经出现的教育投资、教育机构与教育需求的多元化格局。
    从我国目前幼儿园的办园主体看,基本上是以教育部门办园和民办园为主体,集体、企事业单位和其他部门办园为补充。教育部现行的教育事业发展统计公报,将幼儿园的举办类型分为七类,分别是教育部门办、事业单位办、其他部门办、地方企业办、部队办、集体办和民办。从2012年幼儿园总数和在园幼儿总数所占比例看,民办幼儿园数量最多,其次是教育部门办,这两类主体所办的幼儿园数占到了全部幼儿园数的89.2%,在园幼儿数占到了90.3%,占据了绝对主体地位(如附录图10所示)①。尽管从数据看,学前教育呈现出办学主体多元化的局面,但距离成本合理分担的规范高效的多渠道投入机制还有很大的距离,存在的主要问题有:
    一是政府责任的缺失。我国在市场经济转轨过程中,所出现的最大问题就是在公共服务领域过度引入市场机制,使得政府应该承担主要责任的教育、基本社会保障领域不仅没有加强,反而出现了削弱的趋势。@这方面,本文其他部分有详细的论述,这里就不再重复。
    二是责任承担不均衡。尽管幼儿园办园主体呈现多元化的态势,但是不同的主体承担的投入责任相差甚远。数据统计显示,从2000年到2012年,只有教育部门办园和民办园在园幼儿占在园总人数的比例呈上升趋势,分别从40.5%和12.7%增加到42.3%和50.3%,而其他类型办园都呈现下降趋势,有的下降幅度很大,比如集体办园在园幼儿比例从35.4%减少到5.1%,其他部门办园在园幼儿比例从11.4%减少为1.7%。这些数据充分说明,其他主体所办幼儿园占幼儿园总数的份额过少④。另一方面,尽管民办幼儿园的数量占到了幼儿园总数的将近70%,但民办幼儿园并没有获得与公办幼儿园同等的国民待遇,缺少公平竞争的环境。从总体上来说,我国还缺少一个符合市场经济规律、能够提高政府公共教育资源配置效率、有效配置社会资源的市场平台@。
    三是成本分担不均。相关资料表明,我国教育的总成本呈明显的上升趋势,1991年为731亿元,到2002年增加到5480亿元,十年时间翻了近三番。而在教育总成本中,个人承担了相当大的比例,2002年达到60%。在1996年到2005年的十年时间里,我国城镇居民家庭平均每人用于教育的支出由160.7元增加到558.95元,农村由102.39元增加到247.63元①。这与我国其他层次的教育,尤其是高等教育从免费到收费体制的转变密切相关,也从一个侧面反映了在学前教育需求不断增长的情况下,家庭承担了过多的成本。与此相伴相生的则是其他主体,尤其是社会、企业成本分担的份额过少。
    四是机制不顺。从管理体制上看,表现为多头管理,不同类型的投入主体隶属不同的部门,即便是在教育系统内部,也存在归口不一的现象,在不同的地方,民办幼儿园归属不同的部门管理。其后果是幼儿园的管理不规范,缺少统一的标准和要求,特别是存在大量的无证办园情况。从投入机制上看,表现为投资渠道单一,不同类型的投入相互独立,难以形成合力。民办幼儿园缺少财政支持和社会捐赠;企事业单位办园缺少民间资本参与的渠道;在调动民问资本投资学前教育方面缺少长效机制。从收费来看,缺少成本核算的科学方法,相关部门的审批依据不科学,收费标准不统一。政府对幼儿园的收费行为缺少监管动力,导致收费行为比较随意。一方面,条件较差的民办幼儿园之间存在恶性竞争,一味降低收费标准,陷入恶性循环;另一方面,由于供不应求,优质幼儿园随意涨价,出现幼儿园“贵族化”乃至天价幼儿园的现象。
(二)完善学前教育成本合理分担的多渠道投入机制的法律制度
    教育成本分担实际上包括成本核算和成本分担比例两个方面的问题。成本核算主要是教育财政学所要解决的问题,从财政法学的角度看,主要是从权利、义务和责任的角度,调整成本分担主体之间的关系。
1.适度分离政府职能,推动学前投入主体多元化
    在公共产品的提供上,往往存在政府集生产者与管理者于一身的现象。这样容易形成公共产品提供的垄断局面,带来低效率、高成本和低质量。在E·S·萨瓦斯看来,政府的本意是“操舵”的意思,也就是说政府的职责应该是掌舵而不是划浆。所谓掌舵,就是履行管理职责,划浆则是直接提供服务,而政府并不擅长划浆。①因此,要将政府提供公共产品与生产公共产品的职能区分开来,政府承担提供公共产品的职责,并不意味着由政府直接生产公共产品。美国公共经济学大师埃莉诺·奥斯特诺姆进一步论证了“政府提供”与“政府生产”之间的区别。“政府提供”是指政府采取建立企业或直接投资的方式,使公共产品得以成为存在物,是一个物理过程;而“政府生产”则是指政府利用授权、资助、监督、预算或政策安排等方式,将公共产品委托给个人或第三部门进行生产,是一个制度安排的过程。②按照这一理论,直接举办幼儿园只是政府供给学前教育产品的形式之一,政府完全可以把举办幼儿园的具体职能部分地让渡给其他社会组织,形成学前教育投入主体多元化的局面。而财政法的职能,就在于调整政府、市场、个人和第三部门之间的关系,以找到他们之间的最佳结合点,形成有利于资源优化配置、更为充分有效的供给方式@。需要特别强调的是,适度分离政府职能,推动学前教育投入主体多元化,并不是削弱政府的责任::在学前教育的供给上,政府始终是“最后的买单人”,其所承担的责任是不可推卸也是不可让渡的,其他主体的参与只是代表政府履行义务。
2.积极探索多种办园形式,形成学前教育投入主体多元化的运行机制
    发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发各类市场主体的活力,特别是吸纳民间资本投入公共服务领域,是党的十八大以来着力推进的重点改革。探索多种办园形式,就是要为民间资本进入学前教育领域提供更多、更好的平台,为民间资本创造一个与国有资本彼此融合、平等竞争的平台。
    一是发挥公办幼儿园的辐射作用,扩大优质教育资源。公办幼儿园可以利用非财政性经费、土地使用权、知识产权等无形资产或者其他资产,单独举办或者与其他民营资本联合创办民办幼儿园;实行集团办园的形式,办学质量高、办学实力强的公办幼儿园可以与多所幼儿园组成共同体,在产权、园区、资产等方面保持相对独立的情况,实现优质资源的共享,有效放大优质资源。
    二是发挥民间资本的作用,做大学前教育。对于薄弱公办幼儿园,在保证幼儿园产权国有的前提下,采取所有权与办学权适当分离的办法,利用合同承包,将幼儿园交给民间机构承办,实行“国有民营”“民办公助”。也可以采取“民建公租”的形式,让民间资本参与建设幼儿园,政府通过租赁、缴纳租金的方式返还投资额。按照“联合办学,委托管理”的方式,由企业出资举办幼儿园,采取合同制的方式,委托专业力量负责管理和运营。国家采取税收优惠的方式,鼓励企业出资办园,同时,允许出资企业取得合理回报。
    三是实行政府采购的方式。政府采购公共服务,是近年来我国大力推行的一项改革。 2013年7月,李克强总理主持召开国务院常务会议,就如何促进政府向社会力量购买公共服务进行了专题研究,提出要放开市场准入,释放改革红利,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,加快形成改善公共服务的合力,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使群众得到多便利和实惠①。学前教育也可以采取政府购买的方式。比如购买学位,政府根据生均公用经费标准向民办幼儿园支付一定的资金,使民办幼儿园按照普惠性幼儿园的收费标准,就近招收一定数量的幼儿;比如购买保教服务,政府按公办幼儿园的教师工资标准,向民办幼儿园的教师或管理者支付工资,使民办幼儿园按照普惠性幼儿园的收费标准,就近招收一定数量的幼儿。
3.建立学前教育投入主体多元化的激励机制
    资本的趋利性,教育投资回报的长期性和隐蔽性,决定了民营资本不会自发地投入到学前教育。这就需要建立有效的激励机制,吸引、鼓励民营资本投入学前教育。一是资金激励。各级政府应设立专项资金,对民间资本投资学前教育给予扶持和奖励。财政部、教育部自2011年起,利用中央财政设立“扶持民办幼儿园发展奖补资金”,扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展。地方各级政府也应相应地安排财政专项,鼓励和扶持民间资金投资办园。
    二是政策激励。对民营资本投入学前教育给予税收优惠;对民办幼儿园的用地,按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠;落实《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》关于“国有企事业单位可以将闲置的房产和设备设施等资源以国有资产投入形式与民办学校合作办学或依法优先出租、转让给民办学校使用”的相关规定,对民办幼儿园给予扶持;逐步建立统一的教师社会保险制度,使符合条件的民办幼儿园教师与公办幼儿园教师享有同等的社会保险政策;将普惠性幼儿园纳入幼儿园意外伤害校方责任保险体系,由政府承担保险费用,保险公司参与幼儿园安全检查和安全隐患的排除,对事故进行理赔,以减少意外伤害事故的发生和幼儿园为此承担的风险。
    三是技术激励。政府应该采取派驻公办教师、将民办幼儿园的教师和管理人员纳入培训体系、公办幼儿园和民办幼儿园结对帮扶、教师交流等多种形式,加强对民办幼儿园的业务指导,使民办幼儿园的整体水平与公办幼儿园大体相当。

4.完善学前教育价格规制的法律制度
    幼儿园的收费是学前教育机构对接受学前教育的幼儿收取的保教费以及对住宿幼儿收取的住宿费,公办幼儿园的收费属于行政事业性收费,民办幼儿园的收费属于经营服务性收费。缴纳费用也是作为成本分担主体之一的幼儿家庭承担学前教育成本的主要形式。由于公共物品市场缺少像私人物品市场那样完善的价格体系,因此,公共物品的价格主要由政府主导。当前我国学前教育收费存在的最大问题是收费行为缺少监管,收费标准缺少统一要求,学前教育机构以赞助费、捐资助学费等名目收取高昂费用,造成“入园贵”现象。为此,财政部、教育部、国家发改委2011年印发了《幼儿园收费管理暂行办法》,明确了幼儿园的收费项目、禁止收取的费用,规定公办幼儿园的收费标准由省级教育行政部门提出意见,报同级价格主管部门和财政部门审批;民办幼儿园的收费标准实行备案制,由属地政府制定最高标准,具体执行标准由幼儿园报教育、物价、财政部门备案后执行。
    学前教育价格规制是指政府对学前教育的价格水平和学前教育机构的价格行为进行管理、监督、调节和控制,以实现学前教育资源的合理配置,确保教育公平。价格规制可以综合运用行政、经济、法律的手段。从完善法律制度的角度看,主要包括以下几个方面的内容。
    一是要制定合理的价格标准。在坚持以社会公共利益为基本价值取向的基础上,建立幼儿园分类定价制度,根据幼儿园的不同类别分别确定定价原则和收费标准。普惠性幼儿园根据一般家庭主要是中低收入家庭的承受能力确定收费标准,不足部分由政府给予补助;民办幼儿园在合理核算成本的基础上,实行最高和最低限价,对执行普惠性幼儿园收费标准的幼儿园给予财政补贴。同时允许优质民办幼儿园通过市场机制调节收费,根据供需关系确定收费标准。
    二是要完善价格监督体系。完善事前监督。事前监督的主要途径是价格听证。要修改《价格法》,建立学前教育收费听证制度,对价格听证会的主办方、利益代表的确定、主要程序、公开制度等做出明确具体的规定,增强听证会的公信力,强化昕证会代表意见的刚性约束。完善事中监督。建立学前教育价格审查制度,完善价格监测机制,加大对学前教育机构收费行为的监督,防止擅立收费项目、擅自提高收费标准。建立学前教育收费公示制度。对违规收费行为,加大查处力度,违法行为追究法律责任。

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