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建立成本合理分担的学前教育多渠道投入机制的依据

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2017-03-08 10:34

1.政府职能的特点决定了学前教育成本分担的投入机制

    政府是公众“权利让渡”的结果,其起源就决定了实现公共利益是政府的职责,因此,公共物品供给的主要责任应该由政府承担。但是,由政府作为公共物品唯一的主体,也会存在诸如效率不高、权力寻租、供应不足等问题。适当分离政府在公共物品上的供给和生产职能,实现生产主体的多元化是解决这些问题的有效途径。
    从我国的现实情况看,在社会主义市场经济的构建和完善过程中,我国政府所承担的职能带有明显的经济发展性,公共财政除了投向公共服务领域外,还需要在以下几个方面承担职能:一是培育、完善市场体系,健全市场功能;二是加快工业化、信息化的进程:三是促进经济结构调整和生产方式的转变;四是推进区域经济协调发展,调节过大的收入分配差距。同时,我国人口众多,财政负担沉重,如果完全由政府承担学前教育经费并不现实。我国财政收入的总量虽然达到了8万亿,但人均财政收入仍不高。尤其是财政收入已经占到了GDP的35%,难以有继续扩大的潜力。而我国公共服务的压力巨大,除了国防、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等方面的开支,国家用于扶持中西部地区、农村地区和弱势群体的投入也是巨大的。在这种情况下,公共财政不可能也没有必要包揽学前教育的投入。
2.学前教育的准公共产品性质决定了学前教育成本分担的投入机制
    公共产品理论除了如前文所述,对公共物品和私人物品进行了详细区分外@,其最大贡献还在于以公共产品和私人产品的属性为出发点,提出了不同产品的供给机制。在公共产品理论看来,公共产品由于存在效用的不可分割性和受益的非排他性,使得消费具有普遍性,会形成“搭便车”的现象,市场机制难以在公共物品的提供上发挥作用,容易产生“市场失灵”;消费的非竞争性则使得新增消费的边际成本为零,价格也就为零,这必然造成公共产品供给不足,政府应该介入公共产品的提供。公共产品理论又进一步认为,在现实生活中,诸如国防、外交这样的纯公共产品数量很少,大多数公共产品是具有一定利益外溢性的准公共产品。对于这类产品的生产和提供,可以根据其公共产品属性或私人产品属性的强弱,采用以政府为主、市场为主、政府和市场共同提供的不同的供给模式。这是建立学前教育成本分担的投入机制的理论基础。
    同样,教育的供给方式,取决于教育产品属性的定位。在西方自由主义时代,奉行小政府、大市场,教育被认为是纯私人产品,完全由市场提供,政府不做任何形式的介入。这个阶段的学前教育,还处于只有少数人才能够享有的阶段或者还只是单位福利、家庭寄养的形式,其属性自然归于纯私人产品,效用的可分割性、消费的排他性、受益的竞争性都很明显,外部效应表现得也不充分,政府无需承担发展学前教育的责任。到了凯恩斯主义时代,奉行大政府、小社会,教育则被认为是纯公共产品,完全由政府提供,由此进入了公共教育时代。学前教育也因此被纳入政府的职责范围。二十世纪六十年代之后的新自由主义时代,奉行有限政府、有限市场,教育被认为是准公共产品,按照教育的不同层级,政府、市场、个人发挥不同的作用,比如义务教育阶段,主要由政府提供;非义务教育阶段,主要由市场提供①。在我国,学前教育的准公共产品属性得到了较为一致的认同,并且随着规模的扩大和普及程度的提高,学前教育的公共产品属性不断增强。这是建立学前教育成本分担的投入机制的现实基础。
3.公共产品需求的多样化决定了学前教育成本分担的投入机制
    在传统福利理论看来,政府提供公共产品意味着政府是全部公共产品的生产者。而随着我国经济社会的发展,公众对公共产品需求的日益多样化,这一理论难以满足现实需要。现阶段,我国公众对学前教育的需求不仅表现为量上的增加,而且表现在质量要求的不断提高和选择多样化的不断增加上。因此,我国目前同时存在学前教育总量供给然难以满足需要。引入民营资本投资学前教育,可以大大缓解政府财政压力,增强学前教育产品的供给能力,促进学前教育的多样化发展。
    从公共管理的角度分析,进入近代以来,人类社会的需求主要通过四个渠道获得满足,一是法定途径:根据法律的规定,通过政府组织或者其他公共组织提供服务;二是商业途径:利用市场机制,通过私营部门提供基本的消费服务;三是非正式途径:通过家庭、朋友和邻居之间的相互帮助提供基本的日常生活服务;四是志愿途径:通过介于公共部门和私营部门之间的第三部门提供特定服务。①新的公共产品理论也认为,政府提供公共产品的内涵应该有所变化。政府可以是公共产品的直接生产者,也可以利用市场生产公共产品,还可以通过自愿合作或者社会捐赠的方式提供公共产品。因此,多主体供给,形成不同主体之间的合作与竞争机制是现代公共产品供给的重要趋势。让民营资本进入学前教育领域,能够在学前教育供给领域形成竞争机制,一方面,民营资本可以与政府竞争,这无疑能够促进政府提高效率,改善自己的供给行为,提高产品供给的质量;另一方面,民营资本之间也会相互竞争,将有利于公众以更合理的价格获得更多、更好的学前教育服务。根据这一理论,可以建立这样的学前教育投入机制:政府财政投入保障对学前教育的基本需求,其他投入主体主要满足社会的不同需求,实现学前教育供给的多样性和可选择性。
4.学前教育的受益结构决定了学前教育成本分担的投入机制
    按照市场经济制度下经济公平的要求,讨论学前教育的成本,还要从收益结构的角度看。国家、社会、家庭和儿童本人都会从学前教育中获得收益,因而他们都应该承担相应的成本。而获得收益的各方,应该承担多大的成本,要与其所获得的收益相匹配。在成本分担理论的提出者约翰·斯通看来,实施成本分担要遵循受益结构和能力结构两个原则,即谁受益,谁付费;多受益,多付费;少受益,少付费;能力大,多分担;能力小,少分担。④现有研究表明,国家和社会是学前教育的最大受益者,因此,代表国家和社会的政府就应该承担最多的成本。但这并不意味着政府要承担全部的学前教育投入,社会、家庭也应按照受益和能力大小,承担相应的投入责任。
    有研究表明,家庭承担一定的教育成本,不仅可以弥补教育投入的不足,更主要的是能够提升家庭对教育的关注和重视,激发人们对受益的期待,从而形成促进教育改革发展的强劲动力。同时,家庭优质教育的需求,也是家庭投入教育的现实驱动力,政府应该鼓励、保护和利用这股力量。因此,没有任何理由把家庭排斥在教育成本分担之外。实际上,一些经济实力很强、政府投入完全能够满足教育需求的国家,比如新加坡,也鼓励私人和社会承担教育成本@。在许多国家,政府、家庭和社会通常承担一定比例的学前教育投入。比如在挪威,1996年的学前教育投入中,州政府补助、地方政府补助、父母付费及其他收入三者所占的比例分别为36.2%、27.9%和35.9%;对私立托幼机构幼儿教育成本,州政府补助、地方政府补助、父母及其他收入来源所占的比例分别为39.30%、8.2%和52.5%。在美国,以1995年为例,幼儿教育和看护费,联邦政府、州政府和幼儿家庭承担的比例分别为27%、14%并fl 59%③。这些国家,以这种多元化的投入方式,促进了本国学前教育的发展与普及。2002年,挪威的学前教育入学率超过了90%。

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