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中国法律中的社会保险权可诉性问题

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2018-09-13 09:49

     基于中国的实际情况,我们不能将经社文权利可诉性的国际理论简单的套用于中国 社会保险权可诉性问题。国际理论的争辩大多数是依托三权分立政治体制、宪法诉讼和 违宪审查制度基本建立的背景。在中国,这些情况却存在一定的差异:经社文权利可诉 性问题的制度背景存在极大差异;权利观念的普及程度也不尽相同;中国没有出现经社 文权利需要极大资源实现,而政治自由权利却能够免费实现的情况;此外中国对于经社 文权利的法律地位十分明确,它就是法律权利的一类。因此笔者认为有必要对中国法律 中的社会保险权可诉性进行单独说明。

    在中国,关于社会保险权的诉讼不是取决于权利是政治自由权还是经社文权利,而 体现在社会保险可诉性过多体现在的关注行政诉讼,民事诉讼基本阙如。作为基本权利 的社会保险权可诉性,在我国目前的立法和司法实践中均有所体现。我国《劳动法》、《社 会保险费征缴暂行条例》等法律法规以及最高人民法院关于审理劳动争议案件的司法解 释都对社会保险关系的调整、社会保险纠纷的解决和社会保险权的保障问题作出了相应 规定。社会保险关系不同于一般法律关系,既包含了平等的民事法律关系的性质,也涵 盖了行政法律关系中管理与被管理的性质,所以这就要求必须对民事可诉性和行政可诉 性加以规制,以实现权利的完整保护。从现行规定看来,行政可诉性的规定比较完整且 详细,关于民事可诉性的规定却相对缺失且模糊。不难看出,社会保险权益救济的现行 规定有一定的合理性,但也存在以下几个方面的问题: 

    1.民事救济机制和刑事责任的规定明显不足

    我国《劳动法》等法律法规对用人单位不缴纳社会保险费的行政责任作了大幅的规 定,对劳动者的救济选择和用人单位的其他社会保险违法行为的制裁措施却避而不谈。 虽然以行政手段对社会保险权益进行保护,一定程度上能够获得很好的效果,但是盲目 的迷信行政手段,排除或者挤压司法救济方式是违背经验和逻辑的。对司法救济而言, 行政诉讼的实体规定比较完整,相较之下民事司法救济和刑事诉讼的实体性和程序性规 定没有得到足够的重视,或者规定粗略,或者规定缺失。现行法律法规、司法解释的简 单粗略化处理以及地方有关部门、司法机关采取的回避性策略,其本质是市场经济下道 德、政治、法律等方面的责任义务观扭曲和丢失。权利人的社会保险权益受到侵害,一 方面无法依靠民事司法救济的途径进行圆满的补救和保护。另外一方面,由于地方官员 保护主义和严重渎职行为的存在,也无法追究相应责任人的公法责任。由此可知,用 人单位在违反社会保险相关规定时,行政救济层面更多的是补救。它只需要用人单位弥 补自身的义务缺失,这样的救济似乎是完全的。但是笔者认为,社会保险关系中的权利 享有者应该是劳动者。用人单位义务上的不作为必然影响到劳动者权利的享受,而公法 上的调整和救济并不详实周密,在绩效上也存在着诸多不充分成分。综上,立法的缺失 对社会保险权的司法救济产生了严重阻碍,民事可诉性和刑事责任的完善关系着社会保 险制度立法的质量和制度运行的效果。

2.法律体系混乱,内容重复且矛盾

    由现行的法律法规可知,社会保险纠纷解决的相关规定呈现错综复杂的特点。一是 法律、法规数量众多:数量增加的背后映射出不同主管部门的利益争夺。《社会保险法》、 《社会保险行政争议处理办法》等内容中都能够看到社会保险纠纷行政处理的方式手 段。这样一味盲目的增加法律法规的数量,将导致不同层级和不同时期的法律法规的矛 盾和冲突加大。这显然不符合现代法治国家的要求,只会造成法律法规的适用困难加大, 不利于权益的保护。二是同一类型争议解决办法的规定重复:这不仅增加了制定法律、 法规的成本,还使某些条款沦为形式主义,降低了可操作性,甚至影响到法律、法规的 威慑力。三是内容的模糊和笼统:不明确的条文表述容易使适用主体对条文作出相反意思的解释。从《审理劳动争议案件的司法解释(一)》第 1 条的规定得知,劳动者在离 职退休后,与没有参加社会保险统筹的原用人单位因追索工伤保险待遇和其他社会保险 费用而发生的纠纷,应按照先裁后审的机制解决。这条规定的范围非常狭窄,显然这一 规定忽视了劳动者没有退休就发生纠纷,或者劳动者退休后与已经参加社会保险统筹的 原用人单位发生纠纷的情况。这种法律内容的限缩以及模糊性引发的理解偏差,极易导 致法律实务工作者在适用法律法规时采取不同的判断标准,出现多个性质相同的法律纠 纷却面临不同处理结果的窘境。

  (三)社会保险权司法救济基础 

    社会保险法律关系中,国家、用人单位和劳动者作为主要义务承担者,各自对应着 不同的义务层次和内容。国家在社会保险制度运行过程中更多的表现出抽象意义的义 务,既包括消极层面的尊重,也包括了积极层面的促进、实现和保护义务。以保护义务 为例,国家需要确保劳动者的社会保险权免受任何因素和行为的侵犯,必要的时候需要 采取适当的惩罚和救济措施对遭受侵犯的权利进行补救。国家的保护措施一方面体现在 以法律形式对劳动者的社会保险权进行明确,使这种模糊的道德义务得以具体化和清晰 化;另外一方面在劳动者的社会保险权受侵犯时,国家应从行政保障和司法救济的角度 出发,建立一般性保障制度。司法救济作为保障劳动者社会保险权最基本的形式以及最 后一道屏障,它能够为劳动者实现自身的社会保险参保缴费请求权、待遇领受请求权以 及社会保险赔偿请求权提供有益的制度保障和实现路径。

    社会保险权既对应着相对抽象的国家义务,更对应着用人单位的义务、参保人的义 务——这是一种相对明确、刚性的义务。用人单位作为社会保险的主要义务主体,主要 义务体现在按规定办理社会保险登记和申报缴费数额,这正是劳动者享受社会保险权的 前提和基础构成要件。从权利义务性质和内容日趋明确的角度来看,法律关系的调整方 式从单一的公法或者私法转移到社会法的调整,劳动者法律上的请求权和违反义务的法 律责任也逐渐清晰。但是如文章所述,现实生活中劳动者的社会保险权屡受侵犯,大量 用人单位未按照规定办理社会保险。基于劳动风险社会化保障的趋势以及社会经济发展 的现实需求,简单依靠行政救济显然是心有余而力不足,因此必须要建立必要的司法救 济制度。此外,《社会保险法》立法技术和内容不完善,存在着许多调整空白和盲区,它的实施执行状况并不理想,如果单独以《社会保险法》对社会保险关系进行调整和约 束,劳动者有可能无法获得相应的权益保护。上述制度和机制的漏洞给私法救济,特别 是民事救济提供了必要的基础,我们仍然需要运用民事救济对社会保险关系进行调整, 这也契合了本文的观点。

  (四)民事可诉性的必要性与可行性 

    近年来,国家通过逐步健全完善社会保障制度,使得社会保险事业发展迅速。与此 同时,根据国家统计局的数据,我国法院受理的社会保险纠纷案件 149944 件,占整个 受理劳动争议案件比例高达 25%。 可见,我国的社会保险纠纷呈现出普遍化、高频化的 趋势,特别是用人单位不依法履行和消极履行社会保险参保与缴费义务,侵犯劳动者权 益的现象屡见不鲜。依据相关法律规定,社会保险关系中的用人单位与劳动者是平等地 位的主体,但这也许只是理想的应然而非实然状态。实践中,用人单位在经济实力等方 面占据明显的优势,劳动者的社会保险权益岌岌可危甚至屡受侵害。虽然立法对劳动者 的权利保护作出了相应规制,但从现行规定来看,民事可诉性的安排只有只言片语的简 单概括,这些救济和保护的措施显然是不能够为劳动者提供足够的民事司法保护。因此, 无论是从现实角度或服从法律的需要而言,为了更好的保护劳动者的社会保险权益,我 们有必要对现行的民事可诉性安排进行更为详细的说明完善。就民事可诉性安排的必要 和可行性角度出发,可以从如下几个方面进行探究:

1.民事救济的特点与社会保险争议的基本特征相吻合

    民事可诉性的基础在于用人单位为劳动者办理参保并缴费的义务,是劳动者社会保 险权的社会对价。虽然用人单位的该些义务是社会法义务,甚至是公法性义务,但在用 人单位违反该些义务、给劳动者导致损害的情况下,仅仅靠公法救济是不足以实现“矫 正正义”、充分救济劳动者的社会保险权。劳动者与用人单位在劳动关系、社会保险关 系中是平等主体,为此寻求民事救济,一是符合民事救济的平等主体关系的要求,二是 符合侵权或违约的损害与救济关系的性质。民事救济的内在属性首先要求冲突的双方法 律地位的平等,进一步反映在主体都具备基本的人格独立和意思自由,不相互隶属和依从,不考虑主体之间的权力地位和经济实力的差异。民事救济的范围具有特定性,或是 人身关系的纠纷,或是财产关系的冲突,其实质可以看作是平等主体间涉及到财产关系 或者人身关系的短暂利益冲突。针对社会保险权利义务来说,基于权利义务对应的理念, 劳动者享有权利的附加之义就是用人单位必须履行义务。换言之,劳动者享受社会保险 待遇的前提是依法参加社会保险,并交纳社会保险费用。用人单位承担的义务不仅是公 法义务,还是私法上的义务。

2.民事可诉性安排与现有社会保险救济的特殊性不冲突

    有观点认为,社会保险纠纷的专业性和复杂性会影响判决数额的计算,导致判决不 明确。笔者认为,数额的难以计算不能成为阻碍民事可诉性安排的理由。无论是用人单 位向社会保险经办机构补缴的社会保险费,还是用人单位针对劳动者损失进行直接赔偿 的数额,都能够予以确定,这在司法实务中已经有所体现。25关于用人单位直接补缴社 会保险费用的金额确定方式,只需借助社会保险经办机构等部门的密切衔接配合。实践 中的做法一般是人民法院通过《咨询函》、《调查函》向社会保险经办机构寻求配合。所 以社会保险的专业性和复杂性不能成为排除民事可诉性安排的原因。

    另外有观点认为,法院判决用人单位向社会保险经办机构履行相关的义务,一旦社 会保险经办机构不予配合办理,会出现执行难的情况。在笔者看来,审理社会保险纠 纷和缴纳社会保险费用是两个相异的法律关系。一般说来,社会保险经办机构发现用人 单位不缴或者少缴社会保险费用时,应当积极主动的行使职权,要求用人单位对相应的 费用进行补缴。那么在这样的案件中,法院判决用人单位向社会保险经办机构交纳相关 社保费用,可以将其看作是一个纯粹的法律关系确认,即劳动者请求法院对用人单位与 劳动者之间存在社会保险权利义务关系进行的一种确认。在此基础上,用人单位向社会 保险经办机构履行的缴费义务,可以看成一种类给付之诉,只是一个履行某种作为义务 的判决。如果将前面的判决看成一个基础法律事实,后面的义务履行就是这个事实的衍生。此时两者不等同,也不冲突和矛盾。因此,我们不能以后者的实现与否作为前者的 评断标准。

3.行政救济不能替代民事司法救济

    行政救济虽然能够在一定程度上对权利人的社会保险权益作出补救,但其具有很大 的局限性。现行法律对社会保险纠纷的行政救济主要体现在用人单位不履行或者消极履 行义务时,社会保险管理部门可以根据利益相关人的申请,进一步依法确定用人单位是 否缴纳或者补缴社会保险费用。此规定在实践中却存在许多漏洞:用人单位的财务规章 和考核机制的缺失,甚至许多用人单位与劳动者没有签订劳动合同,这些情况都可以使 用人单位以未建立劳动关系作为抗辩的理由。这个时候就必须依靠民事司法救济程序对 基础的劳动关系做一个法律意义上的确认。其次,行政救济所指向的第一位法益目标是 国家利益,对公民权益的保护显然不具有优先性。这种功能上的主次顺序导致在行政救 济的过程中,往往涉及的主体只有社会保险管理部门和用人单位,劳动者缺乏基本和必 要的程序参与资格和途径,这限制了劳动者自身损失的补救。

    民事司法程序对社会保险权益的保护救济有自己独特的作用和价值。当事人在纠纷 解决过程中的亲历性能够确保自己获得程序和实体公正的机会。在一个排除掉任何外来 干扰因素的范围内,当事人通过自身努力,依据事先设定好的程序解决纠纷,这种方式 能够为自身和平接受诉讼结果和确保结果实现奠定基础。另一方面,民事诉讼目的定位 于纠纷的实际解决。当事人一经选择,必然能够获得确定的判决,从而满足当事人的基 本诉求。对社会保险权益的保护和救济而言,司法最终解决原则不仅为行政救济的存在 提供一个良好的促进作用,还能够促使他们对其各自优势予以保留,形成一种良性互补 的协作关系。这种做法为权利人提供多个救济途径的选择机会,能够满足其不同的救济 需求,最终对权利人的社会保险权益实现全面保护。此外民事司法救济是一种被动的救 济机制,根据不告不理的原则,法院行使审判权的前提必须是当事人向法院提起诉求, 因此这个并不会产生浪费司法资源的结果。因此,从行政救济的局限性和民事司法救济 的绩效分析来看,民事可诉性安排都有存在的必要和可行性。 

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