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中美煤矿安全监管制度对比

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2018-04-05 20:35

1. 中美现行煤矿安全监管的立法情况
    1900-1910 年美国煤矿每年的死亡人数为1489-2821 人。1910 年以后的10年里,美国煤矿死亡人数每年超过2000 人。1910 年经美国国会批准成立了矿业局,主要负责矿山安全与健康的科学研究并努力减少采矿业的事故发生率,但没有监察权。1941 年国会授权联邦监察员可进入矿山进行安全与健康方面的监察,矿业局才得到部分监察权。煤矿每年的死亡人数由1941 年的1266 人下降到1955年的785 人。
    1952 年的《联邦煤矿安全法》提出了在一些煤矿进行年度监察,并给予矿业局有限的强制执行权及评估民事罚款的权力。1966 年美国联邦矿业局的监察权力扩大到美国全部井工煤矿。1969 年颁布的《联邦煤矿安全与健康法》赋予了联邦矿业局更大的监察权力,要求对煤矿的监察既包括井工矿也包括露天矿,每年对每座露天矿进行两次监察、对每座井工矿监察四次。《1977 年联邦矿山安全与健康法》明确规定了由矿山安全与健康监察局负责对全国矿山进行安全与健康方面的监察,从法律的角度赋予了该局对全国矿山进行安全与健康监察的权力。
    目前,我国煤矿安全生产法律法规不断完善,煤矿安全生产法律的纵向体系已经初步形成。具体包括《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》等基础性法律,《安全生产许可证条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《煤矿安全监察条例》等行政法规和《煤矿安全规程》、《煤矿安全监察行政处罚办法》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等部门规章等,此外还有很多地方性法规、地方政府规章和煤炭行业标准。煤矿安全监管的法律规定散见于上述乃至更多煤矿安全相关法律条文中,然而煤矿安全监管方面的专项法律却相对缺乏,《煤矿安全监察条例》的颁布实施填补我国矿山安全监察立法的空白,为煤矿安全监察机构提供了执法依据,初步实现了我国煤矿安全监察的有法可依。《煤矿安全监察行政处罚办法》的出台为《煤矿安全监察条例》的实施提供了切实可行的保障,提高了《煤矿安全监察条例》的有效性。综上可以看出,我国煤矿安全监管的专项法律法规较为薄弱。
2. 监管机构的设置与监管职能的分配

    美国煤矿安全监管机构主要包括联邦政府矿山安全与健康监察机构、州政府矿山安全监察机构、国家职业安全与健康局等。矿山安全与健康监察局的下设机构煤矿安全与健康监察司具体负责煤矿安全与健康方面的监察工作。根据《1977 年联邦矿山安全与健康法》的规定,联邦矿山安全与健康监察局的法定职能还包括:调查矿山事故,对安全标准提出修改建议;不断完善与改进法定的强制性安全与健康标准;确定和征收违反矿山安全与健康标准的经营者的民事罚款;审批矿山经营者的开采计划和教育及培训计划;监督检查矿山救护和矿山的恢复工作等。矿山安全与健康监察局的法定职能在主要依靠监察工作来完成的同时,尚需与矿山安全与健康监察局向矿山经营者提供的培训、技术支持等其他非强制性活动相结合,才能是经营者自觉遵守《1977年矿山安全与健康法》的各项规定。同时,根据《1977 年联邦矿山安全与健康法》的要求,设立联邦矿山安全与健康复审委员会,对矿山安全与健康监察局的执法行为进行司法复审。
    煤矿安全与健康监察司下设11 个地区监察处,负责对美国27 个州的3500个煤矿进行监察。地区监察处的职能包括进行事故统计及原因分析;公布近期危险事故及警示;进行安全生产专题研究;进行现场教育培训等八项职能。美国有些州政府也设有与联邦政府相似的机构与相应的法规并设有自己的监察部门,根据自己州的法规对煤矿安全与健康的执法状况进行监察。
    目前我国煤矿安全生产实行的是“国家监察、地方监管”的垂直煤矿安全监管体系,机构改革以后,我国国家安全生产监督管理局改革为国家安全生产监督管理总局,并单设国家煤矿安全监察局,这样,省级煤矿安全监察局就成为国家煤矿安全监察局的直属机构。[68]改革后的垂直管理模式对煤矿安全监管起到良好的作用,煤矿监察员统一由国家煤矿安全监察局直接任命、各级煤矿安全监察局及地方办事处的财政均来源于国家安全生产监督管理总局,形成了人事任免与财政独立,这样地方监察工作不受地方政府干扰,有效防止了政府寻租、权力滥用、以权谋私现象的发生。然而在该体制的实际运作过程中,垂直型煤矿安全监管体系并未真正垂直,事实上形成了地方煤矿安全监察局受国家煤矿安全监察局和当地政府的双重领导,不利于煤矿安全监管工作的有效开展。
    我国现行的煤矿安全监管体制机构设置混乱,监察和监管主体含混。从国家层面上看,最初国家安全生产监督管理局与国家煤矿安全监察局合署办公。2005年国家安全生产监督管理局升格为“总局”,作为国家安全生产监督管理综合部门,国家煤矿安全监察局则变为国家安全生产监督管理总局管理的国家局,专门负责全国的煤矿安全监察职责,机构设置日趋明确合理。
    但从地方层面上,各省的煤矿安全监察局的设置并不一致,由于“国家监察、地方监管”的体制的确立并没有法律依托和上位法的依据,因此各地的煤矿安全监察局的设置及改革方案各不一致。有些省份煤矿安全监察局于安全生产监督管理局设置上各自独立,也基本上没有业务交叉,如山西省。有些省份煤矿安全监察局于安全生产监督管理局设置上各自独立,但安全生产监督管理局承担煤矿安全的“地方监管”职责,与煤矿安全安全监察局有业务交叉。煤矿安全监察局无论是独立设置还是与当地安全生产监督管理局合署,其“国家监察”职责均得以较好的体现。国家煤矿安全监察系统成立后,国务院及其办公厅多次下文,对其煤矿安全监管职责进行调整和规范,但是实际上仍然难以理清。国家煤矿安全监察机构和地方政府的煤矿安全监管部门只能上存在着交叉、重叠甚至矛盾。地方安监局、煤监局、煤炭工业局等对煤矿的安全生产进行监察,存在机构重叠、职能交叉、权责不明的问题。利益共争、责任互推,多部门监管却又无部门监管。一旦发生特大煤矿生产安全事故,整个地区的煤矿甚至都要停产停业整顿,但是这种治标不治本的事故治理模式相反会使煤矿主铤而走险造成更多事故隐患。
    我国目前是“国家监察、地方监管”的煤矿安全监管体制,这一体制存在诸多问题。所有的执法活动都可能或多或少地遭遇地方保护的问题,这是在所难免的,从某种意义上说,政府监管部门的垂直管理主有利于排除执法中的地方政府干扰。但是监管部门的垂直管理造成了垂直部门外部监督的缺失或弱化,可能成为滋生腐败的温床。美国的煤矿监管体制是由联邦矿山安全与健康监察局统一决策、地区监察处负责执行,垂直监察机构监督的体制,这种体制既能避免地方保护又能充分发挥地方监管的职能,既能垂直监管又能充分调动地方的力量,值得我们借鉴。

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