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我国公益信托受托人监管法律制度存在的问题分析

作者:Tiejun 来源:未知 发布时间:2018-04-25 11:35

1. 公益信托受托人的资格未限定
    根据我国《信托法》的规定,“信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业的管理机构批准",这意味着自然人、法人、其他组织、公益性社会团体和公益性非营利的事业单位,要接受委托参与到公益信托活动成为受托人,必须要经过批准,而且批准的机构只能是公益事业管理机构。然而我国《信托法》并未对担任公益信托的受托人资格作出任何限制和具体的规定。由我国《信托法》第62条可知,符合形式标准的公益信托受托人是很多的,经过批准的自然人、法人、其他组织、公益性社会团体和公益性非营利的事业单位均可成为公益信托受托人。然而我国信托业发展时间较短,没有形成信托传统,除了信托公司,实践中其他主体作为信托受托人的情况并不多见。加之公益信托的特殊性,信托公司之外的受托人在实践中要想通过相关资格审查并非易事。由于没有认定的标准也没有资格的限制,又不能得到公益事业管理机构的批准,使
得我国许多组织、团体通过公益信托方式发展公益事业托缺少法律的支持,从而只能通过其他方式开展公益事业,造成了公益事业发展的混乱局面。
2.公益信托受托人缺乏具体的权利义务
    在我国,私益信托受托人的权利、义务在我国《信托法》第四章第二节作了规定并且主要侧重受托人义务,并在义务后面规定了相应的法律责任。然而,对于公益信托受托人的权利、义务并没有进行专门的规定,只是在第59条简单规定为,公益信托适用第六章的规定,第六章未规定的,适用《信托法》及其他相关法律的规定。在法律法规中,没有对公益信托受托人权利、义务的详尽规定,只是简单的要求公益信托受托人妥善保管受托财产,实现财产增值等。对公益信托受托人规定的不完善,使得公益信托财产处于一种不安全的状态,影响公益信托的效果。

3. 缺乏统一的监管
    由我国《信托法》可知,在我国,公益事业管理机构是公益信托的设立、批准、监管机关。根据我国《信托法》的规定,公益信托监管机关对公益信托受托人的监管主要是对公益信托受托人的业务检查、变更公益信托受托人、变更信托文件的条款以及对公益信托终止的核准。公益信托监管机构对公益信托受托人的监管既可以通过在公益信托立时对受托人进行批准这样的方式,还可以在公益信托运行中对受托人的检查、变更等进行。
    在我国,公益事业管理机构作为我国公益信托的监管机关。然而,我国公益事业的管理机构是按照行业管理来划分的,于是公益信托的监管由分别负责相关公益目的事业的政府部门负责。也就是说,如果公益信托涉及教育领域,需要经过教育行政的政府主管部门批准,如果涉及环境领域就需要环保部门负责。公益信托设立需要根据不同的公益信托目的,向主管的政府部门申请批准。
    公益信托的目的不同则需要由不同的政府主管部门负责,但是公益信托的目的并不是单一的,一项公益信托可能涉及多个公益目的,于是设立这项公益信托需要得到涉及公益信托目的每个主管的政府部门批准。假如一项公益信托在设立时没有明确的目的,则没有相关的主管部门批准。根据我国法律规定公益信托设立需要公益信托事业管理机构批准才能设立,由于没有得到批准这项公益信托就不能成立,公益事业的发展就会受到阻碍。另外,不同的审批部门实行不容的审批标准,或者一项公益信托需要得到多个主管部门批准,管理机构的不统一造成标准不统一,多个管理机构又不又不知以谁为准无法协调造成了混乱局面。比如公益信托受托人按照教育公益信托的审批标准准备了材料申请成功获得批准,按照惯例,下一次这个公益信托的受托人要申请一项涉及医疗领域的公益信托往往会按照以前的经验准备材料。但是由于主管机关的不同,审批标准的不同公益信托受托人在申请第二项公益信托时很可能会得不到批准或者需要重新准备材料。又或者,一个公益信托受托人要申请一项涉及教育和难救济的公益信托,在向教育行政主管部门申请是成功获得批准,在向民政部门申请时会因不同的标准而没能获得批准。这些问题的存在给公益信托造成障碍的同时,影响着公益事业的进步和发展。在我国目前的实践中,公益信托多由专业性强的信托公司担任受托人,中国银行业监督管理委员会负责对信托公司及其业务活动实施监督管理。于是在信托公司担任受托人的时候,公益信托设立需要由公益事业管理机构批准,同时信托公司订立的信托文件要向银监会备案,要接受公益事业管理机构和银监会的双重监管统一造成管理上的混乱。另外,公益事业主管机构不熟悉金融信托市场不具备专业性,在进行监管的过程中不免出现错误导致监管不力。
4. 信托监察人制度不完善导致监管不力
    公益信托监察人是根据信托文件规定或根据委托人或有关国家机关的指定产生的,作为委托人和受益人的代理人,对公益信托受托人的行为进行监督的人。是公益信托关系中重要的一部分。私益信托在设立时就已经确定了受益人,在受益人的利益遭受侵害时受益人自己行使权力,通过自己的力量或者委托律师等保护自身利益。但是众多的不具有特定性的社会公众是公益信托的受益人,在他们的权利受到侵害时,不能像私益信托受益人那样通过自身的行为来维护自身利益,公益信托受益人的受益权保护有了较多的困难。因此,在公益信托中设立监察人制度来维护受益人的权利,信托监察人独立于委托人、受托人和受益人,可以对受托人的行为进行诉讼、行使权力,并且以自己的名义行使。
    根据我国《信托法》的规定,公益信托监察人是我国公益信托制度必须设置的,并且对信托监察人的产生方式也做了规定。我国公益信托监察人的产生有两种方式,一种是委托人通过信托文件指定,一种由公益事业管理机构根据信托目的指定。圆公益信托监察人通过监管,监督受托人在公益信托运行中处理信托事务的情况,对于公益信托受托人进行的违反信托文件或信托目的的行为,信托监察人有提起诉讼的权利。此时,公益信托监察人可以就公益信托受托人的行为采取不同的措施。对于违反信托处分信托财产的可以向法院请求撤销,对于给信托财产造成损失的,可以向受托人主张赔偿或通过诉讼的途径,经过法院裁决获得赔偿。此外,公益信托受托人每年作出的信托事务处理情况及财产状况报告须经过信托监察人的认可后报公益事业管理机构核准;公益信托终止的,公益信托受托人作出的信托事务的清算报告也要经过信托监察人的认可。
    尽管我国《信托法》规定了公益信托应当设置信托监察人和信托监察人的产生方式,但是还没有关于信托监察人主体资格以及任职条件的规定。在对公益信托受托人的监管中,信托监察人发挥着不可替代的作用,以信托受益人代理人的身份承担着对公益信托受托人监管的重任。①信托监察人的资格需要得到重视和限制。如果对信托监察人的资格不加以限制,会使一部分能力有限、应诉能力不足的主体进入信托监察人行列影响监督权的行使,也可能产生信托监察人与受托人合谋骗取信托财产引发道德风险。对于信托监察人无力履行或者不能有效履行监管职权时,是否可以变更、由谁变更,我国法律也没有予以明确,使得信托监察人的监管困难重重,严重影响监管的效力。我国《信托法》第65条规定了信托监察人起诉和实施其他法律行为的权利,在第67条和第71条规定了对公益信托受托人作出的报告的认可权,而对于“其他法律行为”并没有进行进一步的规范。由于缺乏具体的权利、义务,公益信托监察人行使监督权对公益信托受托人进行监管,缺乏保障,在实践中处理信托事务缺乏可操作性。由于没有取得报酬的权利也没有利益的趋使,公益信托监察人缺乏积极性,不作为现象屡见不鲜,使得监察人形同虚设。这些都表明公益信托监察人制度存在种种的不足,从而影响了对信托受托人监管的效益。

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